L’arrêt du 24 avril 2003, Yvon c/ France, de la Cour européenne des droits de l’homme a entraîné des difficultés importantes d’ordre procédural dans le contentieux judiciaire de l’expropriation et celui des affaires qui sont réglées comme dans cette matière en application des articles L.16-1 et R.16-1 du code de l’expropriation, l’instabilité juridique s’étant installée, notamment au niveau des cours d’appel, dès lors que la Cour de cassation a tiré logiquement toutes les conséquences de la jurisprudence européenne et cassé nombre d’arrêts d’appel sur le fondement de l’art. 6 § 1 de la Convention européenne, au seul motif de l’intervention du commissaire du gouvernement dans la procédure, dans la perspective d’une réforme de la procédure qui apparaissait sans aucun doute indispensable.

Le décret n° 2005-467 du 13 mai 2005 a eu précisément pour but de répondre aux critiques de la C.E.D.H. Les commentateurs du décret ont souvent considéré qu’il s’agissait plus d’une réforme en demi-teinte et en trompe-l’œil que de véritables changements. Il est vrai que, en dehors de certaines extensions plutôt novatrices du rôle des juridictions de l’expropriation (spécialement au cas où l’ordonnance d’expropriation est privée de base légale par suite de l’annulation de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité), l’essentiel des modifications apportées par ce texte a le plus souvent eu pour effet de procéder à un toilettage du code de l’expropriation, notamment par un reclassement de diverses dispositions de nature réglementaire qui figuraient dans la partie législative.

Le nouveau dispositif a toutefois quelque peu amélioré la contradiction en allongeant certains délais au profit des expropriés, et en traitant plus égalitairement l’ensemble des intervenants, plus spécialement le commissaire du gouvernement qui n’est plus considéré désormais comme une sorte de conseiller du juge mais comme une partie, ce qu’il est réellement même s’il ne défend généralement pas l’intérêt de l’administration à laquelle il appartient (la décision n’étant pas rendue ni à l’encontre ni au profit du commissaire du gouvernement – Civ. 3°, 5 déc. 2006, 03-70202).

Il convient de rappeler que dans son l’arrêt Yvon - de même que dans l’arrêt Roux c./France du 25 avril 2006, dans le même sens – la C.E.D.H. ne condamnait pas la présence au procès du commissaire du gouvernement, la redondance des conclusions de celui-ci avec celles de la collectivité publique expropriante n’étant pas considérée par elle-même comme un cause de déséquilibre du procès, mais considérait que l’agent des services fiscaux, dont le rôle n’était pas neutre, exerçait une position dominante dans la mesure où il avait un accès privilégié à des informations pouvant être déterminantes pour l’issue du procès (plus spécialement celles du fichier immobilier tenu par la même administration), ce qui contrevenait au principe du procès équitable. A cet égard, il nous semble que la seule disposition du décret du 13 mai 2005 qui soit destinée à favoriser l’équilibre entre les parties au regard de l’accès aux éléments de preuve est celle qui a supprimé l’interdiction faite au juge de l’expropriation d’avoir recours à une expertise pour l’évaluation des immeubles expropriés, sous réserve de la modification de l’art. L 135 B du Livre des procédures fiscales apportée par la suite en 2006.

L’avenir dira si les actuelles modifications d’ordre procédural répondent pleinement aux exigences de l’art. 6 § 1 de la Convention européenne telles qu’exprimées à travers les arrêts Yvon et Roux précités. En attendant ce futur éventuel, l’examen de la jurisprudence récente de la Cour de cassation traitant du rôle du commissaire du gouvernement face à ces exigences peut fournir des indications très intéressantes.

La Cour de cassation a en effet continué de casser nombre d’arrêts d’appel sur le fondement de l’art. 6 § 1 de la Convention européenne, sur la seule circonstance de l’intervention du commissaire du gouvernement et de la « position dominante de celui-ci », de sorte que les décisions de rejet des pourvois ont un intérêt particulier puisqu’ils permettent de recenser un certain nombre de cas dans lesquels l’intervention au procès de l’agent de l’administration a été jugée sans conséquence au regard de la règle du « procès équitable ».

Il convient toutefois de relever deux arrêts de cassation au motif que la cour d’appel s’était référée aux conclusions du commissaire du gouvernement reçues le jour de l’audience et non notifiées (* Civ 3°, 16 jan. 2007, n° 05-21940, et * 13 fév. 2007, n° 06-11258), étant rappelé qu’aux termes de la jurisprudence antérieure à l’arrêt Yvon de la CEDH, la Cour suprême considérait que la seule obligation du commissaire du gouvernement, en matière de contradiction, était de déposer ses conclusions au dossier de la procédure la veille de l’audience, et qu’en dehors du cas où il proposait une évaluation inférieure aux offres de l’expropriant, en application de l’art. R.13-35 du code de l’expropriation, il pouvait se borner à exposer oralement des conclusions à l’audience (Civ. 3°, 18 jan. 1989, Mme vve Bernardi Scaramozzino c/ville de Nice , AJPI 1989 p.393). Dans la période récente, il n’était pas rare, cependant, que les juridictions du fond veillent au respect du principe du contradictoire même à l’égard du commissaire du gouvernement, notamment en ordonnant la réouverture des débats lorsque celui-ci faisait état d’éléments nouveaux qui n’avaient pas déjà été invoqués par l’expropriant ou les expropriés.

L’examen des décisions récentes de rejet des pourvois fondés sur l’exigence du procès équitable et l’incompatibilité avec celle-ci de l’intervention au procès du commissaire du gouvernement permet de les classer en trois groupes relativement distincts :

1 – Le commissaire du gouvernement n’a pas apporté d’éléments nouveaux à l’appui de ses conclusions

- il s’est borné à contester la demande des expropriés sans proposer aucune évaluation

* Civ. 3°, 11 oct. 2006, n°05-16037 ;

2 – Les expropriés (les parties) ont eu un égal accès aux éléments apportés par le commissaire du gouvernement

a) - Le commissaire du gouvernement a produit l’ensemble des mutations réalisées en 2003 et 2004 (note : les deux années ayant précédé la date de la décision de la cour intervenue le 17 janvier 2005) sur le territoire de la commune où se situent les biens expropriés et les communes limitrophes, et les parties ont été à même d’en discuter contradictoirement

* Civ. 3°, 11 oct. 2006, n° 05-16099 ;

b) – le commissaire du gouvernement ne s’est basé dans ses conclusions que sur des éléments également accessibles à tous :

- il s’est fondé sur des décisions judiciaires rendues par la cour d’appel dans des situations similaires

* Civ. 3°, 25 oct. 2006, n° 05-15696;

- il a pris pour références des offres de location de locaux librement accessibles sur l’internet

* Civ. 3°, 15 fév. 2006, n° 04-70214, Bull. III n° 38.

3 – L’intervention du commissaire du gouvernement n’a pas eu un caractère déterminant pour l’évaluation du préjudice de l’exproprié , la cour d’appel s’étant basée sur d’autres éléments sans se référer à ceux versés aux débats par le commissaire du gouvernement,

a) - les conclusions de celui-ci ayant été écartées

* Civ. 3°, 23 mai 2006, n° 05-19077 ;

b) - la cour a pris comme terme de référence le prix convenu entre l’expropriant et l’exproprié dans une promesse de vente conclue entre eux et devenue caduque par la suite

* Civ. 3°, 30 jan. 2007, n° 05-21692 ;

c) - la cour s’est prononcée au vu d’une expertise ordonnée afin de rechercher les éléments permettant de déterminer la valeur vénale des parcelles de terrain expropriées

* Civ. 3°, 29 mars 2006, n° 05-12910, Bull. III n° 89 ;

* Civ. 3°, 22 nov. 2006, n° 05-19835 ;

Au vu de ces quelques éléments de jurisprudence, il semble possible de dégager les solutions suivantes au regard de l’exigence du procès équitable :

- respect, bien entendu, du principe du contradictoire à l’égard de l’ensemble des parties et du commissaire du gouvernement, conformément aux nouvelles règles issues du décret n° 2005-467 du 13 mai 2005 ;

- égal accès des parties et du commissaire du gouvernement aux éléments de preuve :

. soit que l’administration fiscale (ou même plus spécialement le commissaire du gouvernement en cours de procédure) fournisse à la demande des expropriés les éléments d’information prévus par l’art. L 135 B du Livre des procédures fiscales ;

. soit que pour y suppléer la juridiction du fond ordonne une expertise judiciaire aux fins « de rechercher les éléments permettant de déterminer la valeur vénale des biens expropriés », ce qui ne peut manquer d’alourdir et de renchérir le coût du procès (plus spécialement pour l’expropriant qui supporte seul les dépens de première instance).

Et cela dans l’attente du libre accès ou de l’accès facilité au fichier immobilier de l’administration fiscale, notamment à l’aide des moyens modernes de communication, ce qui sera vraisemblablement mis en œuvre tôt ou tard.

A moins encore qu’on étende à l’ensemble du territoire national le régime du livre foncier en vigueur dans les seuls départements du Bas-Rhin, Haut-Rhin et Moselle, auquel cas la question de l’égalité d’accès aux éléments de comparaison au regard de l’exigence du procès équitable serait résolue (* Civ. 3°, 27 fév. 2007, n° 06-10915).

Ceci paraissant toutefois nettement moins probable que cela.

FIN DE TEXTE

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